В Постановлении освещаются, в частности, следующие вопросы:
1. какие акты органов власти можно оспаривать в судах, а какие – нет;
2. что делать суду, если оспариваемый ненормативный правовой акт оказывается нормативным;
3. что проверяет суд при проверке законности актов: связан ли суд доводами заявления;
4. как судам следует подходить к проверке законности актов государственных органов и что следует понимать под нарушением пределов усмотрения;
5. на что судам следует обращать внимание при проверке соблюдения порядка принятия акта государственного органа;
6. какое правовое значение имеют акты государственных органов, содержащие разъяснения законодательства, для судов;
7. может ли суд указать органу власти на необходимость восстановления нарушенных прав заявителя;
8. как судам подходить к проверке соблюдения процессуальных сроков; и др.
Данное Постановление имеет первоочередное значение для практики рассмотрения дел об оспаривании актов антимонопольных, налоговых и таможенных органов. Вместе с тем Постановление не изменяет и не отменяет ранее принятые постановления Пленумов Верховного и Высшего арбитражного судов по вопросам применения соответствующих норм законодательства. В этой связи их также необходимо учитывать при оспаривании ненормативных актов, действий и бездействий соответствующих государственных органов.
Наиболее интересные, с нашей точки зрения, разъяснения, приведенные в Постановлении, рассмотрены более подробно в Обзоре ниже.
Скачать обзор >>
ОБЗОР РАЗЪЯСНЕНИЙ, ПРИВЕДЕННЫХ В ПОСТАНОВЛЕНИИ ПЛЕНУМА ВЕРХОВНОГО СУДА РФ ОТ 28.06.2022 № 21
1. Какие акты и действия органов власти можно оспаривать в судебном порядке, а какие – нет
Постановление рассматривает вопросы оспаривания ненормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) органов и лиц, наделенных публичными полномочиями в порядке глав 22 КАС РФ и 24 АПК РФ.
В п. 3 Постановления поясняется, что под актами или решениями следует понимать индивидуальные акты, принятые в отношении прав, свобод и интересов частных лиц, граждан и организаций, как в письменной, в том числе электронной, так и в устной форме. При этом Верховный Суд РФ отмечает (п. 6), что не все акты органов и лиц, наделенных публичными полномочиями, могут быть оспорены в суде.
Так, не подлежат оспариванию в судебном порядке акты проверок антимонопольных, налоговых, таможенных и иных органов, так как являются средством фиксации выявленных нарушений, не содержат обязательного для исполнения требования и сами по себе не порождают прав и обязанностей проверяемого лица. Исключения составляют акты проверок, которые содержат требования в отношении проверяемых лиц.
Также оспариванию не подлежат иные документы, подтверждающие определенные обстоятельства, в том числе правовой статус лица. К таким документам могут, например, относится аналитические отчеты антимонопольных органов, устанавливающие положение субъектов на товарном рынке, и акты сверок с налоговым органом, оформляемые при осуществлении сверки расчетов по налоговым обязательствам.
К действиям относится волеизъявление, которое не облечено в форму акта, но может влечь нарушение прав, свобод и законных интересов граждан и организаций или создавать препятствия к их осуществлению (п. 4), например, отказ от возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства, который оформляется письмом антимонопольного органа.
Под бездействием понимается неисполнение (уклонение от исполнения) наделенными публичными полномочиями органом или лицом обязанности в рамках представленных полномочий (п. 5). Так, как бездействие, может быть оспорен невозврат налоговым органом переплаты по налогам в установленный законом срок.
2. Если суд при проверке акта в порядке глав 22 КАС РФ и 24 АПК РФ установит, что оспариваемый акт является нормативным, он не принимает административный иск (заявление) к производству
Акты органов и лиц, наделенных публичными полномочиями, содержащие правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц и рассчитанные на неоднократное применение, но не зарегистрированные в Минюсте России, подлежат отмене. Это могут быть, например, акты, содержащие разъяснения законодательства и обладающие нормативными свойствами.[1] Компетенцией по рассмотрению таких споров, в зависимости от уровня органа, принявшего акт, обладают суды общей юрисдикции, Суд по интеллектуальным правам и Верховный Суд РФ.
Если при рассмотрении административного иска (заявления) в порядке глав 22 КАС РФ и 24 АПК РФ суд установит, что оспариваемый акт обладает нормативными свойствами, суд возвращает иск (заявление), за исключением случаев, когда дело подсудно данному суду.
Если дело остается подсудным данному суду, но подлежит рассмотрению по правилам главы 21 КАС РФ или главы 23 АПК РФ, суд оставляет административное исковое заявление (заявление) без движения для исправления недостатков, связанных с несоблюдением требований, предъявляемых к его форме и содержанию, как заявлению об оспаривании нормативных актов (п. 10).
3. Суд при проверке законности актов, решений, действий (бездействия) в порядке глав 22 КАС РФ и 24 АПК РФ не связан основаниями и доводами заявленных требований
Когда истец (заявитель) в деле является слабой стороной по отношению к ответчику (заинтересованному лицу), суды не ограничиваются доводами иска (жалобы, заявления) и проверяют оспариваемый акт в полном объеме. Такие случаи представляют собой отклонение от принципов равноправия и состязательности сторон, и поэтому единичны и прямо предусмотрены законом. Данное правило, например, установлено в отношении проверки законности нормативных правовых актов (гл. 21 КАС РФ, гл. 23 АПК РФ), актов о привлечении к административной ответственности (гл. 25 АПК РФ) и решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц (гл. 22 КАС РФ). Главой 24 АПК РФ такое правило не предусмотрено.
Однако в п. 15 Постановления, руководствуясь принципом аналогии закона (ч. 5 ст. 3 АПК РФ), Верховный Суд РФ указал, что при проверке законности актов и действий (бездействия) в порядке как гл. 22 КАС РФ, так и гл. 24 АПК РФ, независимо от доводов административного иска (заявления) суды, в том числе по своей инициативе, проверяют соблюдение прав, свобод и законных интересов заявителя, соблюдение требований нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа власти, порядок принятия оспариваемого акта, совершения оспариваемого действия (бездействия), основания для принятия оспариваемого акта, совершения оспариваемого действия (бездействия), а также соответствие содержания оспариваемого акта, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.
Вместе с тем из содержания п. 15 Постановления не до конца ясно, должны ли судом проверяться какие-либо иные обстоятельства, помимо тех, что прямо перечислены в этом пункте и которые суд в любом случае обязан проверять в силу действующих требований гл. 24 АПК РФ. Таким образом, мы не исключаем, что на практике могут формироваться разные подходы к пониманию обязанностей судов проверять оспариваемые ненормативные акты, действия и бездействия в полном объеме безотносительно оснований и доводов заявителя.
Следует также учитывать специфику отдельных видов споров, где рассматриваемый принцип, скорее всего, будет применяться с существенными изъятиями с учетом ранее высказанных позиций Пленума ВС РФ.[2]
4. Формальный подход к проверке законности актов государственных органов недопустим
Верховный Суд РФ разъяснил, что законность оспариваемых решений, действий (бездействия) нельзя рассматривать лишь как формальное соответствие требованиям правовых норм (п. 17). В частности, судам следует учитывать, что органам и лицам, осуществляющим публичные полномочия, запрещается обременять физических или юридических лиц обязанностями, отказывать в предоставлении им какого-либо права лишь с целью удовлетворения формальных требований, если только это прямо не предусмотрено законом.
Также судам необходимо проверять, исполнена ли органом или лицом, наделенным публичными полномочиями, обязанность по полной и всесторонней оценке фактических обстоятельств, учету требований соразмерности (пропорциональности). При проверке актов (решений, предписаний, постановлений), действий (бездействия) государственных органов и их должностных лиц, в связи с которыми на граждан или организации накладываются меры запретительного, ограничительного или восстановительно характера, судам надлежит выяснять, являются ли оспариваемые меры обоснованными, разумными и необходимыми для достижения законной цели, не приводит ли их применение к чрезмерному обременению граждан и организаций.
5. Что следует понимать под нарушением пределов усмотрения государственного органа
В п. 18 Постановления Верховный Суд РФ разъяснил, как судам следует оценивать соблюдение органами и их должностными лицами пределов усмотрения. В частности, Суд указал, что осуществление усмотрения, включая выбор возможного варианта поведения, вопреки предусмотренным законом целям либо в нарушение требований соразмерности, является основанием для вывода о нарушении пределов усмотрения и для признания оспариваемых решений, действий (бездействия) незаконными. В частности акты, решения, действия (бездействия) органа или его должностного лица, принятые или совершенные при осуществлении усмотрения, могут быть признаны незаконными, если при их принятии, совершении не были приняты во внимание все имеющие значение обстоятельства либо приняты во внимание обстоятельства, не оказывающие влияния на отношения сторон.
6. Как судам следует подходить к проверке соблюдения органом власти предусмотренного законом порядка вынесения оспариваемого акта
Несоблюдение установленного порядка принятия решения, совершения оспариваемого действия может служить основанием для вывода об их незаконности, если допущенные нарушения являются существенными для административного истца (заявителя) и влияют на исход дела (п. 19). Существенными могут быть признаны нарушения, которые привели к невозможности реализации прав и законных интересов гражданина или организации при принятии оспариваемого решения, совершении действий. В частности, суды должны проверять, было ли обеспечено право лица на ознакомление с доказательствами, право давать пояснения (возражения) по существу выявленных нарушений; исполнена ли наделенными публичными полномочиями органом или лицом обязанность изложить в принятом решении основания для применения соответствующих мер в отношении гражданина, организации.
Если конкретные нарушения, связанные с несоблюдением порядка принятия решения, невыполнением требований к форме и содержанию решения, определены законом как существенные (грубые), сам факт наличия этих нарушений является достаточным для вывода о его незаконности. Так, например, неизвещение либо ненадлежащее извещение лица, в отношении которого проводилась налоговая проверка или иные мероприятия налогового контроля, о месте и времени рассмотрения налоговым органом соответствующих материалов является нарушением существенных условий процедуры рассмотрения (п. 14 ст. 101, п. 12 ст. 101.4 НК РФ).
7. Суды могут ссылаться на акты государственных органов, содержащие разъяснения законодательства, но только если они не противоречат закону
При постановлении судебных актов по делам, рассмотренным в порядке глав 22 КАС РФ и 24 АПК РФ, суды часто руководствуются актами, содержащими разъяснения законодательства, принятые, как правило, органами власти, чьи решения, действия (бездействия) оспариваются (методические рекомендации, разъяснения, письма и др.). Такие акты не имеют нормативного характера и не являются обязательными для применения, однако при рассмотрении дел на них часто ссылаются как сами органы власти, так и истцы (заявители).
К таким разъяснениям можно отнести, например, разъяснения Минфина РФ, финансовых органов субъектов РФ по вопросам применения законодательства о налогах и сборах, выполнение которых освобождает налогоплательщика от начисления пеней и штрафа, даже если это привело впоследствии к возникновению недоимки (п. 8 ст. 75, подп. 3 п. 1 ст. 111 НК РФ).
В п. 21 Постановления Верховный Суд РФ разъяснил, что акты государственных органов, содержащие разъяснения законодательства, могут учитываться судами, в случае, когда такие акты не противоречат закону. Если же суд придет к выводу о несоответствии закону актов, содержащих разъяснения законодательства, то он их учитывает только в том случае, если на основании выполнения данных разъяснений, в том числе адресованных конкретным лицам, были реализованы права (исполнены обязанности) гражданина, организации и с учетом обстоятельств дела.
8. Суд может указать органу власти на необходимость восстановления нарушенных прав заявителя
В некоторых случаях признания незаконными актов, действий (бездействия) органов или лиц, наделенных публичными полномочиями, бывает недостаточно для восстановления прав и законных интересов граждан и организаций. Судам может потребоваться указать административному ответчику (заинтересованному лицу) на необходимость принятия решения о восстановлении права, устранения допущенного нарушения, совершения им определенных действий в интересах гражданина или организации (п. 26). При этом суд может указать органу власти или его должностному лицу на необходимость совершения таких действий независимо от того, содержатся ли соответствующие требования в иске (заявлении).
В зависимости от обстоятельств конкретного дела суд может либо прямо указать на необходимость принятия определенного решения или совершения конкретного действия, либо, если в соответствии с законом за наделенными публичными полномочиями органом или лицом сохраняется возможность принять то или иное решение по существу вопроса, суд вправе ограничиться возложением на него обязанности повторно рассмотреть поставленный гражданином, организацией вопрос. Например, в случае признания незаконным отказа антимонопольного органа от возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства, суд может обязать орган повторно рассмотреть заявление и материалы, указывающие на наличие признаков соответствующего нарушения, с учетом правовой позиции и обстоятельств, установленных судом.
9. Соблюдение процессуальных сроков
В Постановлении отмечается, что пропуск установленного срока обращения в суд не является основанием для отказа в принятии административного иска (заявления) к производству суда. Причины пропуска срока обращения в суд выясняются в предварительном судебном заседании или судебном заседании. Уважительность причин пропуска срока оценивается судом независимо от того, заявлено ли гражданином, организацией отдельное ходатайство о восстановлении срока (п. 16).
Постановление также содержит разъяснение относительно соблюдения процессуальных сроков при досудебном обжаловании актов, действий (бездействия) органов и их должностных лиц. Так, факт обращения с административной жалобой в вышестоящий орган может являться основанием для восстановления срока при последующем обращении в суд (п.16).
Эта позиция не соотносится с предшествующей практикой самого Верховного суда РФ. Ранее, рассматривая конкретные дела, суд неоднократно высказывался о том, что период административного обжалования в вышестоящем органе не должен включаться в трехмесячный срок для судебного оспаривания. Соответственно течение срока на судебное оспаривание решения, действия или бездействия начиналось с момента получения заявителем решения по жалобе, принятого вышестоящим органом. Как отмечалось в судебных актах, иной подход к определению сроков противоречил бы правовой природе досудебного способа разрешения спора, направленного на прекращение конфликта без судебного участия и предполагающего исчерпание сторонами всех возможных внесудебных способов и средств разрешения такого конфликта до обращения в суд. После исчерпания всех средств досудебного разрешения споров сторона не может быть лишена права на доступ к суду, гарантированного ст. 46 Конституции РФ.[3]
Мы не исключаем, что с учетом разъяснения, приведенного в Постановлении, практика судов по исчислению сроков начнет меняться. Соответственно заявители, прибегнувшие к первоначальному административному обжалованию, столкнутся с необходимостью восстановления процессуального срока при последующем судебном оспаривании.
[1] Так, решением ВАС РФ от 24.06.2014 № ВАС-7907/2013 были признаны недействующими Методические рекомендаций по проведению антимонопольными органами плановых и внеплановых выездных проверок по контролю за соблюдением требований антимонопольного законодательства (письмо ФАС России от 26.12.2011 № ИА/48530).
[2] Так, например, в соответствии с позицией, приведенной в п. 14 постановления Пленума ВС РФ от 26.11.2019 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике в связи с вступлением в силу Таможенного кодекса Евразийского экономического союза» применительно к спорам о таможенной стоимости товаров, судебное разбирательство не должно подменять осуществление таможенного контроля в соответствующей таможенной процедуре, а новые доказательства признаются относимыми к делу и могут быть приняты (истребованы) судом, если ходатайствующее об этом лицо обосновало наличие объективных препятствий для получения этих доказательств до вынесения оспариваемого решения таможенного органа. Аналогичное разъяснение содержится в п. 55 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 04.03.2021 № 2 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства».
[3] См., например, определение Верховного Суда РФ от 16.12.2014 № 305-КГ14-78, определение Верховного Суда РФ от 30.06.2015 № 310-КГ14-8575, постановление Президиума ВАС РФ от 20.11.2007 № 8815/07 по делу № А41-К2-19605/06.
Скачать обзор >>